内容提要：人大及其常委会是国家权力机关，承担着对其他国家机关的全面监督职责。在行政公益诉讼领域，检察机关的监督与人大监督既有重叠性又有互补性。近两年，松阳县人民检察院（以下简称松阳县院）积极配合松阳县人大常委会，在如何通过检察监督来深化人大监督方面，作了积极的实践与探索。

检察公益诉讼是法律赋予检察机关的一项全新监督职能。中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2017年6月27日，全国人大常委会通过《关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定》，将检察机关提起公益诉讼制度写入法律，自2017年7月1日起实施。2018年5月1日实施的《中华人民共和国英雄烈士保护法》，还将侵害英烈姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为，纳入检察公益诉讼监督范围。

与其他组织提起的公益诉讼不同，检察公益诉讼是法律监督机关的专属职能，是不能放弃的权力。以诉讼性质划分，可将其分为行政公益诉讼和民事公益诉讼，行政公益诉讼又分为诉前和起诉两个阶段。从我省实践来看，检察机关办理的行政公益诉讼案件，一般都是诉前程序案件[ 从2017年7月1日以来，浙江省的检察机关办理的行政公益诉讼案件数已突破一万件（2017年201件，2018年5551件，2019年1-8月已突破6000件），但是提起行政公益诉讼的案件仅有一件。]，即检察机关查明行政违法事实[ 行政违法事实，一般是指行政不作为或者乱作为，实践中也包括行政机关虽然努力作为，但是仍存在监管不到位的状况。]之后，向违法行政机关发出诉前检察建议，督促行政机关整改的案件。

一、以公益诉讼深化人大监督的松阳案例

自开展检察行政公益诉讼工作以来，松阳县院主动对接县人大及其常委会监督工作，从中发现案件线索，成功办理了一批行政公益诉讼诉前案件，举例如下。

案例1——“茶叶绿色防控技术推广项目”监督案

有着“最后的江南秘境”之称的松阳县，地处浙西南，是中国绿茶指数发布地，被称为“绿茶之都”。该县40%人口从事茶产业，50%农民收入来自茶产业，60%农业GDP来自茶产业。近年来，在“两山”理念指引下，松阳致力于探索茶叶绿色生态种植，坚持把高质量发展要求贯穿于种植、加工、销售全产业链。

2018年3月，在该县人代会上，茶叶绿色防控技术推广项目经全体县人大代表票决入选 “政府十大民生实事项目” 。该项目计划投资180万元，覆盖全县5万亩茶园，完成75万套“茶黑刺粉虱信息素诱捕器”扦插安装目标，用生物技术诱杀茶叶主要害虫——黑刺粉虱，以此实现“农药减量、茶叶提质、保护环境”。

2019年初，该县人大常委会在组织民生实事项目评估时发现，该项目实施效果不够理想，于是决定由农资环工委跟踪监督。

今年3月中旬，松阳县院在履职中发现，政府采购的诱捕器，大部分未按技术方案规范安装，即作为诱捕器核心部件的诱芯，没有正确嵌入对应小孔中，仅随意粘在诱虫板上，很容易脱落，势必严重影响防治效果，造成国有财产隐性流失[ 国有财产的隐性流失，是指国有财产使用绩效不高，表现为国有财产虽然都在使用，但未发挥应有作用，其相较于直接流失更具隐蔽性，更难于发现，监管难度也更大。]，遂主动联系农资环工委，提议开展联合监督，双方一拍即合。

3月21日，松阳县院向负责项目实施的农业农村局发出诉前检察建议，要求及时查明诱捕器安装不规范问题，并依法作出处理。该局高度重视，立即组织政府采购的中标公司进行整改。4月16日，在人大代表和检察官监督下，项目整改落实情况通过了农业农村局组织的专家验收。  

典型意义  民生实事项目通过人代会票决后，即在一定程度上具备法定效力，应当不折不扣地实施。检察机关以公益诉讼诉前检察建议等法律监督手段，推动解决民生实事项目个案落实不力问题，成效明显。人大的工作监督与检察的法律监督有效衔接，提高了监督实效。该案系我省首次针对国有财产隐性流失开展检察公益诉讼监督，也是首次在人大监督民生实事项目中链接检察监督，促进了当地茶产业健康发展，有利于保障和改善民生，意义重大。

案例2——社保基金监管监督案

2010年，松阳县人大常委会对该县社保基金监管情况进行专项监督，针对存在问题，提出了加强社保基金监管的审议意见，交政府有关部门研究落实。

今年初，松阳县院主动对接人大监督议题，将社保基金监管情况列入年度工作计划。通过研究人大常委会调研组的调查报告，发现社保基金发放错误是各地普遍存在的问题，主要表现为冒领、错发等。经过进一步调查，发现该县可能仍然存在养老金错发等问题。通过走访法院、司法局、公安局等单位，调取有关案卷资料，与社保经办机构的数据进行比对，查明该县自2015年以来，共有17名服刑人员在服刑期间仍然享受养老金，违反了人力资源和社会保障部、浙江省人力资源和社会保障厅（以下简称省社保厅）关于服刑期间停发养老金的有关规定，同时还发现8名服刑人员在服刑期间仍然在参保养老保险的情况，违反了省社保厅关于服刑人员服刑期间禁止参保的规定。

2019年7-8月，松阳县院先后就服刑人员服刑期间错发养老金和违规参保养老保险的问题，向该县社保经办机构发出诉前检察建议。该机构高度重视，并立即着手整改。目前，有关违规参保问题得到纠正，错发的养老金绝大部分已追回（剩余部分仍在追缴中），维护了社会公共利益。为防止类似问题继续发生，松阳县院牵头组织法院、公安局、司法局与人力社保局联合发文，建立服刑人员数据定期交换工作机制。

典型意义  人大常委会开展专项监督工作，被监督单位都会高度重视并积极整改。但是，人大对某项工作的监督，并不是也不可能常态化开展，一些发现并整改过的问题有可能回潮，导致监督效果难以持续。松阳县院主动从人大常委会监督议题中寻找行政公益诉讼案件线索，跟随人大监督脚步，推动人大监督长效化，无疑是有益探索。

案例3——城市污水管道堵塞监督案

两年以前，每到冬季，松阳县城一些污水管道就会出现堵塞，导致城市污水从窨井向外倒流，破坏市容市貌，引发市民不满情绪。部分县人大代表多次提出建议，要求有关监管部门采取有效措施，切实加以解决，维护城市环境卫生。但是，均因“种种原因”，导致问题迟迟得不到解决。

2017年，松阳县院的检察官们在走访人大代表时，了解到有关代表的建议后，立即决定开展调查。经实地查看污水管道堵点，走访建设部门的技术人员和治堵施工人员，查明了原因。县城污水管道堵塞，直接原因是城市污水中的动物油脂在冬天凝结成团，并不断发展汇聚，在下游形成大型油脂团闭塞管道；间接原因是餐饮业厨余垃圾未经处理，直排下水道导致管道闭塞；根本原因则是有关部门互相推诿，对餐饮业厨余垃圾的处理监管不力。

为维护城市环境卫生，松阳县院向建设部门发出检察建议，要求加强监管，采取有效措施防止污水管道堵塞情况继续发生。检察建议引起了有关部门高度重视，主动与人大代表和检察机关对接，联合市场监管部门、环境保护部门现场检查，就解决有关问题提出实施方案，并出台有关规则，规定所有餐饮业污水必须经过隔油池等预处理设施后再排入下水道，否则将依法整顿。该案的成功办理，从源头上防止了类似问题再次发生。

典型意义  代表是参与人大监督的主体，代表建议的办理是实现人民当家做主的重要途径，意义重大。然而在实践中，各级人大代表的许多好建议，往往在“文来文往”中被弱化于无形，不仅严重挫伤代表履职积极性，而且也有损人大权威。检察机关利用检察法律监督，主动服务人大监督工作，监督有关代表建议事项的办理，不仅维护了市容环境，得到代表高度赞誉，而且也根治了有关部门年年面临的“下堵”之痛，实现了“多赢”。

二、以检察公益诉讼深化人大监督的可行性和必要性

（一）人大监督与检察监督的区别与联系

人大监督是指人大及其常委会为全面保障法律实施以及维护人民根本利益，防止行政机关、监察机关、检察机关、审判机关和下级权力机关违法行使职权，以法定之方式和程序，实施调查、检查、督促、纠正、处理的监督行为。实践中把人大监督分为两类，即工作监督和法律监督。前者是指听取和审议工作报告、批准财政预决算、批准国民经济和社会发展计划报告、人事任免等，后者指执法检查等，实际上工作监督当中包含着法律监督，法律监督当中也包含着工作监督，难以截然区分。人大监督具有以下特征，即从监督依据上看，具有法定性特征；从监督权力渊源上看，具有至高性特征；从监督方式上看，具有间接性特征。

检察监督是检察机关运用法定手段，遵循法定程序，针对法定对象开展的能够产生法定效力的监督行为。《中华人民共和国人民检察院组织法》第二条规定：人民检察院是国家的法律监督机关[ 尽管宪法、检察院组织法均规定检察机关是法律监督机关，但什么是法律监督，法律却没有规定。一般认为，法律监督就是检察机关依法开展的对法律实施情况的监督。]。检察监督具有法定性、专属性、专业性、特定性等特征。

人大监督权和检察监督权都是宪法和法律赋予的，二者都是我国监督体系组成部分，其中人大监督是高位阶监督，检察监督对于人大监督而言，既有独立性，又有从属性。

1.人大监督与检察监督，是授权与被授权的关系。人大及其常委会处于全部国家机构的核心地位，是国家权力机关，是授权主体。检察机关由权力机关产生，对其负责，受其监督。检察机关的权力来源于权力机关制定的法律，是被授权主体。人大对检察机关的监督，是一种控制，是监督与被监督关系。

2.人大监督与检察监督，是权力监督与法律监督的关系

。人大监督是最高位阶权力监督，这种监督具有终局性。对宪法和法律实施过程中一切重大问题，从总体上、根本上进行的监督，监督范围广，监督对象不特定。检察监督从属于权力监督，是具体事务的监督，具有特定性，针对性强。这种监督一般不能决定案件终极结果，不具有终局性。

（二）检察公益诉讼深化人大监督的可行性

支持检察机关加强行政公益诉讼监督，有利于人大及其常委会更加全面履职，通过检察监督促进人大监督，可以进一步推进人大监督工作的优化和转型升级，保障本区域正确实施宪法和法律。人大及其常委会对行政机关的法律监督，与检察机关行政公益诉讼的法律监督，都是法定监督，在监督对象、监督目的、监督内容等方面，存在一定程度重合性，这就为检察行政公益诉讼为人大监督服务提供了现实可行性。具体表现为：

1.有利于拓展人大及其常委会的监督范围。检察机关是专门的法律监督机关，人大及其常委会支持检察机关行政公益诉讼工作，可以通过检察监督，更加深入、全面了解行政机关执法履职过程中存在深层次问题，拓展掌握行政机关工作情况的信息源，可以更加顺畅地将行政机关日常执法活动纳入监督，提高监督针对性、时效性。

2.有利于构建更加完善的监督体系。人大及其常委会支持检察机关行政公益诉讼工作，通过加强检察机关法律监督，推进检察机关对行政机关履职监督，可以建立起人大抓总、检察抓细的高低搭配、环环相扣的监督体系，促使监督体系更加完善，真正发挥我们国家制度设计的优越性、科学性。

3.有利于提高人大及其常委会的监督质效。检察监督直接触及具体个案、实际问题，人大及其常委会通过支持检察行政公益诉讼工作，利用检察法律监督职能，促进行政机关及时、高效解决实施法律过程中存在的问题，可以弥补人大监督不具体、不及时的短板。而且，检察机关作为法律监督机关，可以有效弥补人大监督中存在的不专业问题，进而提高监督的专业性、公信力。

（三）检察公益诉讼深化人大监督的必要性

1.人大监督之不足。人大及其常委会作为国家权力机关，其监督效力具有权威性、至高性。只是理想很丰满，现实很骨感，由于各种因素干扰，在不少人的认知中，尤其是少数领导干部眼里，国家权力机关不过是“二线机关”，往往不被重视，监督效力自然也会打折扣，以至于有时候显得人大监督“高度有余而刚性不足”，被监督者法律责任不明。与“一线机关”相比，人大的权威缺失，两者之间有明显落差。

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》实施以后，虽然法律没有禁止个案监督，但是实践中已基本停止个案监督，使人大常委会的监督之拳像是打在棉花上，使不上力。

2.检察行政公益诉讼之不足。虽然法律规定检察机关有权提起行政公益诉讼，但提起行政公益诉讼也只是通过司法裁判督促行政机关履职，行政机关如果不履职，会面临什么后果，有关行政机关负责人和直接责任人员应当受到怎样处理，都不在检察机关掌控之中。检察机关除提出诉前检察建议或者提起公益诉讼之外，并无终局性权力，这就决定了检察行政公益诉讼监督效力是有局限性的。

检察机关的人财物管理，仍然与地方政府紧密相连，这种对地方的依赖性、依托性，使检察机关对行政机关的监督存在一定畏难情绪，监督效果难免要打折扣。

3.人大监督与检察行政公益诉讼的互补性决定联合监督必要性。人大监督具有权威性，但存在监督高度有余而刚性不足的问题，主要原因之一是对个案监督不力，对具体事务使不上力。检察机关可以对个案开展有力监督，但存在监督效力局限性和畏难情绪，主要原因在于监督权威性不足。由此可见，当人大监督联手检察行政公益诉讼，以人大监督之权威性支持检察行政公益诉讼，则可以破其局限性和畏难情绪；以检察个案监督拓展人大监督范围，则可以破其监督刚性不足之弊，相互取长补短，实现监督质效最大化。

另外，人大及其常委会是同人民群众保持密切联系的代表机关，人大代表来自各行各业，在履职中提出的建议都具有一定民意基础，为检察监督提供了植根人民的工作基础。而检察机关发挥自身专业优势，由此开展有效监督，也顺应民意，必定赢得民心。

毫无疑问，上述互补性决定了以检察行政公益诉讼监督深化人大监督的必要性。

三、以检察公益诉讼深化人大监督的对策措施

松阳县院的探索与实践，对开展以检察公益诉讼深化人大监督工作提供了部分成功经验。同时，由于检察公益诉讼工作刚刚起步，还有许多领域需要大胆创新探索。

（一）主动作为，以检察监督的能动性助力人大监督

检察机关应当主动配合人大监督，以实际成效争取人大对检察行政公益诉讼工作的支持。松阳县院的三个典型案例，分别从人大决议决定、人大常委会专项监督、代表意见建议三个角度开展检察行政公益诉讼监督，并取得实效，说明检察监督在促进和深化人大监督上是大有作为的，得到人大代表赞誉和县人大常委会充分肯定，启动了从“主动接受人大监督”向“主动深化人大监督”的转型，以担当精神正确诠释了检察机关的使命责任。

（二）联合监督，以监督互补性优势实现“双赢多赢共赢”

人大监督和检察行政公益诉讼监督的联合，可以实现“一加一大于二”的监督成效，可以消除检察监督中畏难情绪，排除思想阻力，阻却外来干扰，鼓舞检察士气。检察行政公益诉讼监督，可以协助人大精准掌握行政机关履职情况，延伸监督触角。联合监督还可以破除行政机关本身想解决，却由于部门职责不清、互相牵制等原因导致实际解决困难的困境，实现“双赢多赢共赢”。

（三）建立机制，以制度化保证联合监督常态化

松阳县的探索还只是初步的、碎片化的，尚未形成系统、全面联合监督的局面。为进一步开展以检察行政公益诉讼深化人大监督工作，并进而将此项工作延伸到检察监督的其他领域，有必要建立人大监督与检察监督联合协作机制，通过定期举行情况沟通会、案件协调会、联合调研等形式，以及制定检察监督案件信息报告机制、人大监督信息抄送机制等，确立联合监督常态化制度，推进宪法法律正确贯彻实施，维护人民群众根本利益。

松阳县人民检察院副检察长  阙福亮