——以浙江丽水实践为样本

松阳县人民检察院 汪兴；丽水市人民检察院 陈肖然

      摘  要：检察机关提起环境公益诉讼制度与生态环境损害赔偿磋商、起诉制度共同适用于生态环境损害案件，由于现行立法未能明确规定两种制度之间的适用顺位及相互衔接等问题，导致“两诉”之间会陷入管辖冲突与衔接困境。本文在对比生态环境损害赔偿制度与检察环境公益诉讼制度的基础上，分析了生态环境损害赔偿制度存在的缺陷，进而提出应将生态环境损害赔偿诉讼纳入公法范畴，扩大生态环境损害赔偿磋商制度适用范围，同时明确了磋商未达成一致的，有关赔偿磋商工作部门应当提起生态环境损害赔偿民事诉讼，也可以向人民检察院移送案件，由人民检察院依法提起民事公益诉讼。

      关键词：检察机关提起环境公益诉讼制度；生态环境损害赔偿磋商制度；衔接路径

      一、引言

      2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护等领域开展提起公益诉讼试点。2017年6月27日，修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》明确检察机关对履职中发现的生态环境和资源保护等领域的损害国家或社会公共利益的行为可以提起民事公益诉讼和行政公益诉讼。在检察机关开展公益诉讼试点工作的同时，2015年12月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点，探索建立生态环境损害修复和赔偿制度。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)，决定在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度。至此，检察机关提起环境公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度作为环境公益损害救济的两项重要制度正式建立。

在经历了顶层设计、试点先行、全面推进之后，鉴于检察机关提起公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度在施行过程中出现的问题，司法部门先后出台了相关的司法解释。2018年3月2日，最高人民法院和最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)，这是正式确立检察机关提起公益诉讼制度后出台的首个司法解释，该解释就检察机关在公益诉讼中的地位、依法享有相应的诉讼权利和履行相应的诉讼义务、提起公益诉讼诉前程序和起诉程序的衔接、可以提起刑事附带民事公益诉讼这一新的案件类型等进行了规定。2019年6月5日，最高人民法院出台了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)，在《改革方案》的基础上，就生态环境损害赔偿诉讼受理条件、证据规则、责任范围、诉讼衔接、赔偿协议司法确认、强制执行等问题予以规定。上述两个司法解释虽然分别对两种诉讼制度在各自推进过程中出现的问题进行了明确和细化，但是对于两种诉讼制度存在的交叉领域以及衔接问题，比如对于磋商不成功由政府提起民事诉讼还是由检察机关提起民事公益诉讼、政府提起的生态环境损害赔偿诉讼是不是公益诉讼、政府提起生态环境损害赔偿诉讼与检察机关提起行政公益诉讼的衔接、政府磋商过程中的检察监督等问题，都没有作出明确的规定和指引。这些缺陷将直接影响检察机关提起环境公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度的有效衔接和运行效果。

      二、生态环境损害赔偿制度与检察环境公益诉讼制度的异同

      （一）两者之间的相同点

      1.目的具有一致性

      检察机关提起环境公益诉讼制度与政府生态环境损害赔偿制度设立的初衷都是为了保护生态环境，使受损的环境得到有效救济。两项制度目的设置是一致的。且检察机关和政府机关同作为国家公权力机关，有效维护国家利益也是其应有之义，只是两者的实现路径设置不同。生态环境损害赔偿诉讼是由政府或行政机关通过行使诉权，责令要求环境侵害行为人修复与救济生态环境损害，其宗旨在于保护生态环境、维护环境公共利益。作为我国的国家公诉机关和法律监督机关，检察机关在提起环境民事公益诉讼时，目的也在于通过民事救济的路径来修复或救济受损的生态环境。而当检察机关提起环境行政公益诉讼时，除了实现维护环境公益这一最终目的之外，还起到对行政机关的监督和对生态环境受损的预防作用，即通过对行政机关的行政行为进行监督与约束，督促有关行政机关依法行使职权，进而防止国家利益或环境公益受损的类案发生。

      2.适用范围具有高度契合性

      环境公益诉讼主要适用于损害环境公益或具有损害环境公益重大风险的情形，而生态环境损害赔偿诉讼主要适用于环境要素、生物要素不利改变以及生态系统功能退化的情形。事实上，环境要素、生物要素的不利改变以及生态系统的功能退化正是环境公共利益受损的具体表征，而生态环境损害之填补与修复亦体现了环境公共利益的填补性、修复性理念。总体而言，生态环境损害赔偿适用范围呈现从国家层面到地方层面不断扩大的趋势。如中央和国家层面的《改革方案》将生态环境损害赔偿制度适用的范围限定为三类。省级层面如《浙江省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》在《改革方案》的基础上增加了两类。而市级层面往往结合本地实际，再进行扩张。如浙江省丽水市出台的《丽水市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》结合在《浙江省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》的基础上，将市级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件和丽水市生态保护红线陆域范围内发生环境污染、生态破坏事件也纳入了生态环境损害赔偿制度的适用范围。可见，生态环境损害赔偿诉讼仅适用于产生实质性生态环境损害且结果较为严重或较为特殊（如突发性、敏感性等）的情形，而环境公益诉讼不仅适用已发生损害之救济，还可通过行政公益诉讼对有损害之危险进行预防性监督。因此，两者之间在对已发生生态环境实质损害情形下的适用存在高度的契合，但相较于生态环境损害赔偿之诉，环境公益诉讼的适用范围不仅涵盖生态环境损害赔偿的范围，而且适用范围更广。

      3.诉讼请求整体相同

      环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的提起都是基于侵权行为人的侵权行为提起的侵权之诉，因此两者对于侵权行为提出的诸如停止侵害、排除妨碍等诉讼请求整体相同。具体而言，检察机关提起环境民事公益诉讼可以提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。对诉请恢复原状的，法院可判令被告承担生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失，同时对为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置而发生的费用、检验、鉴定费用、合理的律师费及其他合理费用等，法院均予以支持。在《改革方案》中，生态环境损害赔偿的范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。《若干规定》中规定了“被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。”可见两种诉讼在民事诉讼请求方面整体相同。当然，检察机关基于法律监督权还可以就行政机关的违法行使职权或者不作为向行政机关发诉前程序检察建议，督促其依法履行职责并进行整改，且在行政机关不整改或整改不到位的情况下，可提起行政公益诉讼，这是生态环境损害赔偿诉讼所不具有的。

      4.都设置了诉前程序

      《若干规定》明确将磋商环节作为生态环境损害赔偿诉讼的前置性程序。只有在赔偿权利人与赔偿责任人已就生态环境损害赔偿事宜进行磋商且未达成一致或者无法进行磋商的，有关行政机关才可提起生态环境损害赔偿诉讼。同样，《若干问题的解释》第十三条规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,拟提起公益诉讼的,应当依法公告,公告期间为三十日。”即检察机关在提起环境民事公益诉讼之前必须经过公告程序，只有在没有法律规定的机关和有关组织或者法律规定的机关和有关组织不起诉时，方可为了救济受损生态环境、维护环境公共利益而提起环境民事公益诉讼。《若干问题的解释》第二十一条规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。”即在提起环境行政公益诉讼之前，检察机关应通过提出检察建议的方式督促有关行政机关依法履职。只有在检察建议书发出后，有关行政机关仍不依法履职时，检察机关方可提起环境行政公益诉讼。两者都在进入司法程序前设置了类似行政行为的诉前程序，都很一致的体现了效率性原则。但目的不同，生态环境损害赔偿诉讼设置磋商环节，主要是为了突出行政行为的应急性和灵活性，使政府部门能够更快、更好、更有效的应对不同类型的突发性、敏感性生态环境损害案件。而检察机关在环境民事和行政公益诉讼领域设置诉前程序，主要是体现法律监督职能与起诉职能融合，突显恢复性司法理念在具体实践中的应用。

      （二）两者之间的不同点

      1.理论基础不同

      环保部有关负责人在解读《改革方案》时提出“在我国，国家所有的财产即国有财产，由国务院代表国家行使所有权。但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定”。在我国的现有制度中，只有《海洋保护法》中规定了行使海洋环境监督管理权的部门可以作为适格主体，代表国家对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求。可见生态环境损害赔偿诉讼的理论基础源于“物权化”的自然资源国家所有权，该项制度建立的理论基础是政府作为自然资源所有者向侵权人主张权利。而检察机关作为法定的法律监督机关和国家公诉机关，负有监督法律实施和代表国家提起诉讼的双重职责，其不仅是法治秩序的建设者，同时也是公共利益的维护者。正如习近平总书记所言，检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。因此检察机关基于法律监督者身份在民事公益诉讼中首先通过督促、支持适格民事主体行使诉权，如其不愿起诉或放弃诉权，检察机关代位取得其适格法律地位行使国家公诉权。同理，在行政公益诉讼中，检察机关首先基于法律监督权督促行政机关依法履职，在行政机关不依法履行职责的情形下，再对行政机关行使国家公诉权。

      2.诉讼主体不同

      根据《若干规定》，生态环境损害赔偿制度中的起诉主体被定义为民事诉讼中的原告，具体为省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门。而在《若干问题的解释》中，检察机关在公益诉讼中的地位被定义为“公益诉讼起诉人”，检察机关提起环境公益诉讼的主体是各级检察院，当然主要的起诉主体是基层人民检察院和市(分、州)人民检察院。具体而言，基层人民检察院提起第一审环境行政公益诉讼案件，市(分、州)人民检察院提起第一审环境民事公益诉讼案件。针对一审环境民事公益诉讼案件，《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》中对指定管辖进行了规定，即上级人民检察院可以根据案件情况，在与人民法院沟通协商后，将民事公益诉讼案件指定辖区内其他人民检察院管辖。由于环境民事公益诉讼案件的侵权行为发生地一般在基层，指定基层检察机关管辖将更有利于调查取证等工作的开展。具体到实践中，检察公益诉讼工作开展两年来，丽水全市检察机关共办理了民事公益诉讼案件40件，全部由丽水市人民检察院报请浙江省人民检察院指定侵权行为发生地所在的基层人民检察院进行管辖，在取得良好的案件办理效果的同时，对于指定管辖的先试先行也具有借鉴意义。

      3.提起诉讼的依据不同

      提起生态环境损害赔偿诉讼的依据是《改革方案》和《若干规定》，前者为中共中央办公厅、国务院办公厅出台的政策性文件，后者为最高人民法院发布的司法解释，目前尚未有法律对生态环境损害赔偿制度进行明确具体规定。而检察机关提起环境公益诉讼在修改后的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中均有明确的规定。

综上，尽管生态环境损害赔偿制度与检察环境公益诉讼制度具有目的的一致性、适用范围的高度契合性、民事部分诉讼请求整体相同以及都设置了诉前程序，但两者在理论基础、诉讼主体以及起诉依据等方面存在显著差异。加上相关配套机制与衔接规则仍存在缺位等原因，导致生态环境损害赔偿诉讼与检察环境公益诉讼在司法实践中时常会陷入管辖冲突与衔接困境。

      三、生态环境损害赔偿制度存在的缺陷

      （一）生态环境损害赔偿诉讼的法律困境

生态环境损害赔偿诉讼是政府及其指定的部门、机构、或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门在与生态环境损害赔偿义务人就损害赔偿事项无法以磋商方式达成一致的情况下而引起的诉讼。现阶段理论通说认为，生态环境损害赔偿诉讼的理论基础是自然资源所有权理论，来源于《宪法》《物权法》中关于自然资源所有权的规定。《宪法》第九条就明确规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”2016年6月最高人民法院发布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》第19项提出“应当认真研究基于国家自然资源所有权提起的生态环境损害赔偿诉讼案件的特点和规律”，也是认为生态环境损害赔偿诉讼是基于“国家自然资源所有权”而提起的民事诉讼。《若干规定》中的第一条就对提起生态环境损害赔偿诉讼的主体规定为“省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门”。从表面上看，这一诉讼是所有权人在自身权利受到侵害时请求司法救济的一种方式，是一个权利主体基于他所享有的权利提起普通的民事诉讼，属于私益诉讼。但是从实质上看，该诉讼保护的客体是生态环境和自然资源，维护的是自然资源的国家所有权，而与西方私有制国家不同的是我国是全民所有制国家，国家所有即为全民所有，可见保护国家利益实质上依然是保护公共利益。这就为该诉讼的性质界定带来了难度。在目前的公益诉讼制度中，无论是检察机关还是法律规定的机关和有关组织提起诉讼，其都不具有自然资源所有权代表的资格。因此，同样是公益损害，同样是国家机关维护公益，检察机关提起的诉讼是公益诉讼，生态环境损害赔偿诉讼如果认定为私益诉讼，这在理论上存在适用困境。

      （二）生态环境损害赔偿磋商制度适用范围具有局限性

      提起赔偿磋商的目的在于修复受损生态环境或取得在受损生态环境无法修复情形下的赔偿。《改革方案》和《若干规定》都明确提出三类可以开展磋商的情形，该三类情形均为程度较为严重、影响较大的生态环境损害行为，各地方的赔偿磋商办法也基本依照这一规定进行制度安排。但对于何为较为严重、影响较大的生态环境损害行为没有予以明确。同时，在司法实践中，环境损害并不限于上述所列举的情形，也存在诸如无法重新取证、鉴定费用超过修复费用等现实困境，在此情形下，提起公益诉讼并不利于节约生态环境的修复成本和诉讼成本，也不利于防止和控制生态环境损害范围的扩大，磋商制度则更具有时效性和优越性。比如浙江省龙泉市人民检察院因为环境污染案件中现场破坏严重，发现时间较久，出于取证难、鉴定费用贵以及鉴定意见难以出具等原因，探索性的提起了丽水市首例生态环境损害赔偿磋商案。该案通过检察建议的方式，建议相关行政机关与赔偿义务人在平等自愿原则下开展生态环境损害赔偿磋商，并对磋商过程进行监督，最终签署了生态环境损害赔偿协议，赔偿义务人将生态环境损害赔偿金70000元全部汇入龙泉市财政账户，有效节约了司法资源，达到了检察监督双赢多赢共赢的效果。

      （三）磋商与起诉标准的高度一致性不利于生态环境损害赔偿制度的有效开展

      《改革方案》和《若干规定》均规定，磋商应当以第三方评估、鉴定结论等作为磋商依据。而目前司法实践中对于环境损害结果的认定，评估、鉴定意见可以说是为止唯一的一种证明形式，没有评估、鉴定意见一般法院均会认为认定事实证据不足而不予采纳。因此，如果在前置的磋商程序中已经具备评估、鉴定结论，实际上就具备了起诉的最重要条件，完全可以直接起诉，而不必再行磋商。同时，从我们国家的制度设计而言，非经特殊程序政府行政部门是不能主动让渡国家利益的，否则很有可能构成渎职犯罪。而磋商的本质就是双方对部分权利义务的取舍，类似调解，一旦有了明确的鉴定结论和具体数额，实际上就失去了调解的空间。如此一来负责磋商的行政部门会认为既无磋商的必要性，又有构成渎职的风险点，难免出现畏难情绪，既影响行政机关磋商的积极性，也不利于磋商制度及时、灵活修复环境的立法初衷。如前所述，司法实践中存在一些生态环境损害因不具备技术条件导致无法鉴定、取证困难，事实无法查清，或者鉴定费用过高，与实际损失相比明显不合理，不利于合理、高效解决赔偿问题等可能导致案件一旦起诉无法实现诉讼目的的现实困境，如作为一种替代性纠纷解决机制，进行磋商如若与提起诉讼的标准一致，很难对该部分案件实现有效救济，将无法体现磋商制度的高效性和权力让渡性，也将影响生态环境损害赔偿制度的有效适用和长效发展。

      （四）环境民事公益诉讼与生态损害赔偿诉讼的顺位问题没有明确规定

      目前，我国法律法规尚未对环境民事公益诉讼与生态损害赔偿诉讼的主体起诉顺位进行明确规定，缺乏有效、顺畅的衔接机制。在司法实践中，两种诉讼对生态环境损害的救济呈现的是一种并行关系。由于前文所述的该两种诉讼在适用范围上具有高度契合性，因此针对同一环境侵害行为，就会出现既可由检察机关提起环境民事公益诉讼，亦可由政府或相关行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的情形，具有法定资格的起诉主体均可行使诉权而不受限，哪方率先起诉就适用哪方所属的诉讼制度。此时，针对顺位问题的法律缺位将会造成司法资源的浪费，也会给诉讼的顺利进行带来负面影响。同时如果由政府部门先行对案件进行磋商，由于磋商的标的是国有财产，双方对标的的权利让渡或放弃，很有可能会涉及国有财产的流失，因此可能还会涉及检察机关是否对磋商行为进行行政公益诉讼的问题。

      四、检察机关提起公益诉讼制度与生态环境损害赔偿磋商及起诉的衔接建议

      （一）应将生态环境损害赔偿诉讼纳入公法范畴

笔者认为不宜将自然资源所有权授权代表理论作为生态环境损害赔偿诉讼的理论依据，应当从公法规范中寻求合法性支持。《宪法》第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境”，《环境保护法》第六条第二款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，可见政府作为国家权力的执行机关，直接产生履行国家义务的行政职责。保障生态环境处于良好状态并在生态环境受到损害时将之修复至良好状态系政府的法定职责，从权责对等的角度出发，政府即应享有将受损生态环境恢复至良好状态的相应行政权力。因此，修复与救济生态环境损害是政府的法定职责，赔偿权利人主张生态环境损害赔偿并非政府作为“权利人”行使其“民事权利”，而是政府作为“行政机关”行使其“环境与资源管理权力”，该权力来源于宪法和法律的授予。因此这种由环境保护、自然资源保护等相关法律法规所明确规定的法定职责的产生与履行与自然资源所有权授权代表身份并无关联。目前，关于公益诉讼的有关法律规定源于《民事诉讼法》和《行政诉讼法》以及相关司法解释，非常原则，在司法实践中已经出现诸如公益诉讼诉讼参与人表述、诉讼地位、诉讼权利、诉讼程序等诸多方面的问题。而且与西方私有制国家相比，我国的公有制制度决定了我国公共利益的外延和内涵是西方国家无法比拟的，为有效调整公法领域的权利义务关系，保护公共利益，建议考虑制定专门的公益诉讼法，与普通的私益民事、行政诉讼区分开来，形成公、私法分轨的诉讼制度。

      （二）扩大生态环境损害赔偿磋商制度适用范围

      如前所述，生态环境损害赔偿磋商制度仅适用于较为严重、影响较大的生态环境损害行为，除此之外的生态环境损害将通过法律规定的机关和有关组织或者检察机关提起民事公益诉讼，从而达到生态环境损害的修复和赔偿目的。但实践中往往对于事实清楚、证据充分的案件，磋商制度并无多大的运用空间，反倒是对于一些因客观原因或历史原因形成的无法明确具体赔偿金额、无法重新进行鉴定、行政处罚被撤销后重作行政处罚决定的证据瑕疵无法弥补等问题时，政府和侵权人通过磋商让渡部分权利将更有利于问题的现实解决。比如松阳县人民检察院提起的某公司超标排放污水生态环境损害赔偿磋商案，由于案涉行政处罚被撤销、重新作出行政处罚决定的证据瑕疵无法弥补，导致提起民事公益诉讼将面临不确定的诉讼结果，甚至有败诉可能。而政府对通过磋商是否会引起新的渎职犯罪也存在顾虑，不愿意主动与侵权企业进行磋商，因此该案陷入了进退两难的困局。针对这一难题，松阳县人民检察院组织召开了专家论证会，就阻却相关行政机关对该公司重新作出行政处罚的三个法律障碍进行了磋商论证，该公司也表示愿意通过磋商，与政府达成赔偿协议并额外捐助生态修复基金的磋商方案，最终获赔120万元，达到了很好的法律效果和社会效果。并通过该案的成功办理与县人民法院、县公安局、县水利局等八家单位联合出台了《关于生态环境损害赔偿磋商工作的若干规定（试行）》，建立了生态环境损害赔偿制度与检察公益诉讼的衔接机制，其中明确了“县人民检察院发现生态环境损害案件，认为需要开展生态环境损害赔偿磋商工作的，应向赔偿磋商工作部门发出检察建议”“在法定期限内，赔偿磋商未达成一致的，有关赔偿磋商工作部门应当提起生态环境损害赔偿民事诉讼，也可以向县人民检察院移送案件，由县人民检察院依法提起民事公益诉讼”等规定，更加明确、合理的划分了检察机关、法院与政府部门之间在生态环境损害赔偿诉讼中的相应职能，为下一步更有效推进该项工作作出了创新性的探索。

      （三）检察机关在政府磋商及起诉中应起到监督作用

      政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门作为赔偿权利人与赔偿义务人进行磋商及提起诉讼是生态环境损害赔偿制度的核心。而检察机关作为国家的法律监督机关，应当依法进行监督。《丽水市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》中也提出要“完善司法衔接机制。探索建立生态环境损害赔偿与检察机关公益诉讼的衔接机制，深化生态环境公益诉讼、检察提前介入制度。检察机关依法支持、督促赔偿权利人及其指定的部门或机构主张生态环境损害赔偿权利，必要时，依法提起公益诉讼。”因此，检察机关应当立足法律监督职能定位，在政府磋商时就提前介入进行监督，全面监督政府及行政机关是否依法履行监管职责，着重从行政机关在监管过程中是否存在缺位、是否及时启动磋商程序、是否及时组织损害鉴定评估、是否及时与赔偿义务人进行磋商、磋商结果是否明显不当、是否及时提起生态环境损害赔偿诉讼等程序方面，以及诉讼请求是否全面、生态环境修复情况、资金管理情况等实体方面进行监督。对于行政机关在生态环境监管及损害赔偿磋商中违法行使职权或怠于履行职责的，应当依法向行政机关发出检察建议，督促行政机关整改；行政机关仍不纠正的，检察机关应当向法院提起行政公益诉讼。对于符合提起检察环境民事公益诉讼条件的案件，或者行政机关移送的因磋商未达成一致或者无法进行磋商的案件，检察机关应当依法提起民事公益诉讼。

      （四）检察机关提起民事公益诉讼与行政公益诉讼的优先选择及相互转化

      检察机关面对民事公益诉讼和行政公益诉讼竞合时，应当确立选择适用标准，其本质是不同情况下生态环境受到侵害情形与行政机关不作为或者违法情形的重要程度排序。民事公益诉讼和行政公益诉讼有主次之分、轻重之别。两者之间，应当以民事公益诉讼为原则，以行政公益诉讼为例外。即在通常情形下，检察机关提起公益诉讼，原则上应首先考虑提起民事公益诉讼，只有在特殊条件满足后，才能提起行政公益诉讼。这种特殊条件是指公益诉讼的主要矛盾为行政机关的违法行政行为或不作为，不纠正其行为或督促其履行职责将难以达到公益保护的目的。因为凡是国家利益和社会公共利益受损的案件，在行政管理职权上均有相应的行政机关与其相对应。如果以这种行政管理上的关联性作为基础提起行政公益诉讼，那么所有公益诉讼都可以以行政公益诉讼的方式进行。当然，当存在大量民事公益诉讼类案时，可以考虑将民事公益诉讼转化成行政公益诉讼以提高监督效率。

      （五）探索行政附带民事公益诉讼

      如前所述，检察机关既有提起行政公益诉讼的职责，也有提起民事公益诉讼的义务，当因多种原因造成环境公益受到损害时，检察机关不仅应该追究行政机关的违法行为，也应追究直接侵权行为人的责任，而不应该选择性执法。行政公益诉讼的主要功能是督促，民事公益诉讼的主要功能是恢复原状，两种公益诉讼制度并不冲突。当存在行政违法与侵权责任相叠加的情形时，检察机关认为需要开展生态环境损害赔偿磋商工作的，应向赔偿磋商工作部门发出检察建议，建议其积极开展赔偿磋商并对自身违法行为进行整改。如果行政机关既不与赔偿义务人开展磋商，也不依法进行整改，此时，检察机关应当考虑一并提起行政附带民事公益诉讼。这样既可以借助司法程序制裁违法行为，也能克服单独提起行政公益诉讼成本高的弊端。但是在提起行政附带民事公益诉讼时应当注意到，行政诉讼法及公益诉讼司法解释并未明确规定检察机关可以提起行政附带民事公益诉讼，现有的法律无法应对环境行政附带民事公益诉讼的开展和为其提供正当性的法律依据。我国首例行政附带民事公益诉讼案件，白山市人民检察院提起的江源区中医院违法排放医疗污水污染环境案在法律适用上就备受关注。但是作为我国行政附带民事公益诉讼的首起案件，该案于2017年被作为最高检第八批围绕公益诉讼发布的五个指导性案例之一，并被最高法纳入环境公益诉讼十大典型案例，可见其中所体现的法律适用和制度构建问题对公益诉讼立法和司法具有重大的指导意义。