摘要：为适应以审判为中心刑事诉讼制度改革和落实司法责任制改革的需要，加强新时代检察机关专业化建设，为人民群众提供更加优质的检察产品,更好地履行法律监督职能，最高人民检察院从2018年开始推动落实捕诉一体化办案模式的改革。随着捕诉一体的全面落实，捕诉一体化改革对于侦查监督的绩效产生了重大影响，引发理论和实务界对检察机关内设机构实行捕诉一体化后，侦查监督职能是否弱化以及捕诉一体化背景下如何优化侦查监督职能等方面的讨论。本文基于笔者所在地区检察机关办案实际，分析监督效果产生变化的原因，结合捕诉一体化的变革和新时代刑事诉讼制度改革的新变化，阐述时代变化背景下加强侦查监督工作的必要性和重要性以及完善侦查监督工作的路径。

关键词：捕诉一体  侦查监督  审判中心  诉前主导

   捕诉一体办案模式,是指检察机关对同一刑事案件的适时介入、审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等办案工作,原则上由同一办案部门的同一承办检察官或检察官办案组办理的工作模式。2018年7月，最高人民检察院提出由同一名检察官统一履行审查逮捕和审查起诉职能，实行捕诉一体化，随后 “捕诉一体化”办案模式开始在全国逐渐推行。随后施行的《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》明确将刑事办案部门由原来的“捕诉分开”设置改为“捕诉一体化”。与此同时，随着国家监察体制改革的推进与落实，检察机关法律监督的职权范围和行使方式也进行了重要调整。《宪法》规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《刑事诉讼法》规定，“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。职权范围和职权行使方式的变革，以及捕诉一体化的办案模式的推行，对检察机关刑事诉讼侦查活动的监督产生了重大的影响。一方面在捕诉一体化办案模式全面铺开的初期，侦查监督的成效存在一定程度的弱化倾向。另一方面，检察机关需要认识侦查监督对于检察机关履行法律监督职能的重大意义，亟需改变传统思维，探索符合新时代发展规律的侦查监督工作路径。

一、捕诉一体化对侦查监督工作的影响

各地检察机关实行捕诉一体工作机制后，成效显著。但调研发现，部分检察机关侦查监督业务数据出现了一定程度的弱化。2019年上半年全国检察机关监督立案案件同比下降40.9%、对侦查活动违法提出纠正意见同比下降34.8%，侦查监督相关数据的大幅下滑，引发了理论和实务界对检察机关内设机构实行捕诉一体化后，是不是弱化了侦查监督职能、如何优化侦查监督职能、捕诉一体化今后的发展方向是什么等方面讨论。

[  陶建旺：捕诉一体化背景下的侦查监督实践 2019年11月21日 09:24    中国社会科学网-中国社会科学报  http://www.cssn.cn/zx/bwyc/201911/t20191121_5046142.shtml?COLLCC=1288944657&COLLCC=2060696593&COLLCC=1641266193&COLLCC=500415505&]

二、捕诉一体化背景下侦查监督弱化的原因

（一）办案组织结构和检察机关内部职能架构的变化导致侦查监督工作难以形成合力

捕诉一体化后侦查监督职责被分散到多个刑事检察部门或者按照员额检察官办案组的模式被分解到个人，而机构调整后的刑事检察部门承担的职能增加，而无法像改革前有专门独立的侦查监督部门和检察官负责侦查监督工作，导致难以形成合力。捕诉合一体制下，员额检察官的办案压力剧增，新型办案模式下办案节奏把握不好，审查逮捕案件和审查起诉案件的办理模式和证据要求、相关法律规定都存在较大争议，检察官需要在两种工作模式下进行来回切换，基本的审查逮捕和审查起诉以及后续的诉讼监督工作的完成压力都很大，更不用谈及对侦查活动的严格监督，这就导致往往出现监督不力、监督效果薄弱的情况。 

（二）理念偏差、指导思想未与时俱进，传统办案方式仍然占据主流

检察机关过去长期存在的“重办案轻监督”观念仍然有着重大的影响。检察官中存在将审查逮捕、审查起诉作为主要业务，而把立案监督、侦查活动监督作为副业。捕诉一体化前，检察官存在知识上的碎片化、零星化的现象。捕诉一体化后，原来侦查监督部门的同志对审查起诉工作、公诉部门的同志对侦查监督工作都需要一个磨合、熟悉的过程，这个过程不是一两天能够完成的，而是需要一个相对较长的过程。传统办案方式并未随着捕诉一体化的推行而在短时间内得到改变。检察院提前介入侦查活动主要采取查阅卷宗的方式，主动参与案件侦破和勘察的频率很少，导致检察机关对于侦查活动的同步 监督作用没有得到有效发挥，而事后的审查极为容易出现侦查阶段侦查活动不规范、侦查时限不合法、关键性证据丢失无法补正等严重问题。 

三、新时代检察机关加强侦查监督工作的重要性

（一）充分认识以庭审为中心刑事诉讼制度改革背景下加强侦查监督工作，是权力制约的必然要求，是发挥审前检察主导作用的重要标志

刑事审判当以庭审为中心，就是以证据为中心，实现诉讼证据出示在法庭、案件事实查明在法庭、诉辩意见发表在法庭、裁判结果形成在法庭。以审判为中心的刑事诉讼制度改革更加强调了检察机关在诉讼中对案件质量把关负有更大的责任与义务。在以审判为中心的刑事诉讼制度改革的背景下，检察机关对侦查活动的监督显得尤为重要。

一方面，这是实现以审判为中心的刑事诉讼制度改革的合理反映，是发挥检察机关在诉前的主导作用的重要抓手。侦查监督的核心在于运用各种监督方式监督侦查机关依法侦查、规范侦查，发挥好审前过滤功能，提高侦查质量，为完成指控犯罪发挥好基础性、保障性作用。“侦查监督处于刑事诉讼上游,需要发挥程序初期的监督、引导和把关作用”。

[卞建林:《发挥侦查监督职能 把好防范错案关口》,载《检察日报》2015年6月17日第3版]

检察机关应当严格依照法律的授权和法律规定的程序开展侦查活动监督，准确认定侦查违法事实，恪守监督的法定条件，规范开展监督工作，确保法律统一正确实施，实现防止滥权、保障人权的监督目的检察机关从法律判断的视角引导侦查取证,监督取证合法,在制衡下引导,在引导中制衡,形成良性的诉前格局,可以为庭审提供充分的、可检验的证据。另一方面，侦查监督工作成效是检察机关在以审判为中心的刑事诉讼制度改革背景下加强审前环节主导作用的重要体现。检察机关在审前的刑事诉讼程序中承担着评价侦查质量和保障诉讼权利的重要角色，这两项工作不仅是保证刑事案件审判质量的重要保证，也是检察机关加强侦查活动监督的目的所在，更是评价检察机关侦查监督工作成效的重要标准。看检察机关是否充分发挥了刑事诉讼的审前主导作用，关键就看检察机关对于侦查机关的侦查工作是否监督到位。

（二）充分认识加强侦查监督工作对于降低“案件比”和落实认罪认罚从宽制度的重要推进作用。  

强降低案件比和全面推进认罪认罚从宽制度落实都是当前检察机关的重点工作任务。其中“案件比”是最高人民检察院提出的全新办案质量评价指标体系，是办案环节质量效率效果的直观反映。在捕诉一体化的大背景下，如何将“案件比”引入捕诉一体工作，如何通过加强侦查监督工作降低“案件比”是我们需要思考的问题。实行捕诉一体后，检察机关办案主体与权责一体有助于提前介入工作的开展，检察官在第一时间就可以全面了解案件证据情况，具备对侦查活动持续跟踪的条件，保证了侦查机关取证更加全面准确，从而达到减少退查率和延期审理的目的，使得降低案件比案件比成为可能。在推进认罪认罚从宽制度方面，捕诉一体化后，承办检察官可以更加主动地主导认罪认罚协商的过程，对于推进认罪认罚制度的落实，确保量刑建议精准具有重要作用。捕诉一体化后，因检察官对后道程序有决定权，侦查机关对检察机关在审查批捕环节提出的检察建议将更为重视，解决了之前侦查机关批捕后就万事大吉、不重视批捕环节的检察建议的弊端。承办检察官通过各种侦查监督的方式提前了解案件的证据情况，了解犯罪嫌疑人、被害人等案件当事人的意见和诉求，掌握侦查机关可能存在的违法办案的线索和情况

四、探索捕诉一体化背景下检察机关加强侦查监督的路径

1.完善刑事案件提前介入机制，通过监督职能前置发挥检察机关的引导作用

检察机关在侦查机关正式移送批捕和起诉前，提前介入重大疑难复杂案，引导侦查取证，对侦查活动是否违反法定程序、是否符合诉讼要求、是否侵犯犯罪嫌疑人合法权利进行法律监督是检察机关履行侦查监督职能的重要举措。这种将检察机关的监督职能前置的制度有着法律上的依据。刑事诉讼法第85条规定：“公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候，应当写出提请批准逮捕书，连同案卷材料、证据，一并移送同级人民检察院审查批准。必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论”。人民检察院刑事诉讼规则第567条规定：“人民检察院根据需要可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动，发现违法行为，情节较轻的可以口头纠正，情节较重的应当报请检察长批准后，向公安机关发出纠正违法通知书”。  

此外，提前介入侦查也符合检察机关捕诉一体模式的价值预设。从内容上看,检察官提前介入侦查的工作主要是引导取证和侦查合法性的监督两方面,这也正是捕诉一体的基本价值预设。介入侦查取证过程全面掌握侦查阶段的证据情况,针对重点环节进行监督,可以从源头上把好证据关口,防止不当侦查取证行为污染证据源。 随着以审判为中心刑事诉讼制度改革的不断落实和完善，刑事案件的质量要以审判的结果来衡量，侦查、公诉都是围绕庭审来展开，这对公检法的工作均提出了较高的要求。对于一些重大疑难复杂案件，检察机关提前介入，以庭审的证据标准引导侦查机关更加全面有效的收集、固定证据，提高侦查人员的证据意识，防止证据灭失或者遗漏，就具体案件中证据的采纳标准和采信标准向侦查人员提供指导性意见，特别是就证据的合法性和证明的充分性提供指导性意见，可以提高办案的质量，预防侦查活动违法，并对已经发生的侦查违法行为及时予以监督纠正，可以为下一步的诉讼活动和庭审夯实基础。

通过在刑事诉讼中构建检察机关的审前主导机制，建立引导侦查、服务庭审的新型侦诉关系，就必然要求检察机关深度介入到侦查程序， 在证据收集和程序推 进等方面引导侦查行为。因为在以前的捕诉分离的办案模式下，公诉引导侦查的效果受机构分离的影响难以取得理想的效果。“在捕诉一体化的办案模式下，检察官同时行使批捕权和公诉权， 在审查批捕阶段即以起诉标准为导向来审查案件，这有利于公诉权提前介入至侦查程序，公诉引导侦查机制得以顺利实现。因此，“捕诉一体” 改革是在检察机关掌控审查批捕权的情况下，实现公诉引导侦查，从而发挥检察机关审 前主导作用的必要举措。”

[易文杰：《捕诉一体下检察机关审前主导的理论困境与突破》，《江西警察学院学报》2019年9月第5期

2.开展和加强法律监督案件化办理

侦查活动监督事项案件化办理，是指将重大侦查活动监督事项作为独立案件办理，建立从监督线索受理、初查、立案、调查核实、决定监督、跟踪反馈、复议复核、结案、归档的办案流程。首先，应明确承办检察官监督工作的调查核实权。监督案件一般是由原案件派生出来的“案中案”， 调查核实是侦查活动监督运行的关键，也是检察机关查清违法事实的重要手段。《人民检察院组织法》赋予了检察机关在诉讼过程中进行法律监督的调查核实权，但是对于侦查监督环节的调查核 实权并没有明确规范、运行规则也没有具体指引。因此需要明确调查核实权运行的范围、调查核 实的手段、审批流程以及相对应的办案期限等具体操作细节，同时也需要注重侦辩双方的积极参 与，让调查核实得到的结论更加客观和全面。其次，要坚持直接审查原则。一改以前审批者不亲历、亲历者不审批的问题，让承办检察官亲自参与线索的调查核实，通过直接查阅案卷材料、听取当事人的意见、询问侦查人员的看法、查看办案录像录音资料等手段，全面了解侦查办案活动的过程，得出正确的监督结论。最后，还需要强化侦查监督工作的证据意识。以审判为中心的诉讼制度改革不仅要求检察官在侦查监督办案过程中让证据说话、用证据证明，让证据意识贯穿整个程序的始末，同时也需要树立“线索发现来源于证据、调查核实围绕证据、认定查处依靠证据”的工作理念，重视侦查监督工作的证据收集、保全与分析。“案件化”监督工作办理模式表面上加重了检察人员办案的工作压力，但是长远来看对于人权的保障、侦查监督质量的提高以及审判为中心的诉讼制度改革的贯彻等方面具有重要意义。

3.推动审查逮捕听证制度改造，以公开促进和加强侦查活动监督工作

逮捕是我国刑事诉讼法中规定的最为严厉的刑事强制措施。“逮捕存在的目的之一就是为了保障人权，然而却是以限制或者剥夺具体人的基本人权-人身自由为条件的。逮捕既可以成为成为按保障绝大多事人安全、保障绝大多数人生存权、自由、财产所有权的手段，同时也可能成为侵犯人权的凶手。”[ 孙谦：《逮捕论》封面，法律出版社]但是在申请批捕的过程中，侦查机关作为积极追求的一方，通过向检察机关提交证据材料，强调犯罪嫌疑人的社会危险性和逮捕犯罪嫌疑人的必要性，以追求检察机关作出批准逮捕的决定。检察机关虽然最为逮捕的决定机关，对于逮捕决定的后果承担责任，但是在目前的司法实践当中，履行审查逮捕职能基本上是处在一种封闭的环境下进行的。通过书面阅卷和讯问犯罪嫌疑人的方式，加上办案时间紧凑等客观原因，使得检察官缺乏兼听的渠道。审查逮捕公开听证的核心恰恰是兼听各方意见，建立健全批捕听证机制，公开听取嫌疑人和辩护律师、侦查机关、被害人的意见，以期批准逮捕的决定是正确和合适的，保证法律的正确实施和当事人的诉讼权利。检察机关在办案过程中如果发现侦查机关违法办案的线索或者证据，应当启动逮捕听证程序。

4.充分挖掘传统侦查监督方式的内在潜力

向被监督机关发送检察建议和纠正违法通知书一直以来是检察机关履行法律监督职能的传统方式，同时这也是各级检察机关履行侦查监督职能的主要方式。但是这种柔性的监督方式要想取得良好的效果需要被监督对象机关的密切配合，在侦查监督活动中，主要是要公安机关的有效配合。传统的这些监督方式对侦查机关的约束力是受到较大限制的，而且随着监察体制改革，检察机关的职务犯罪侦查职能受到极大的削弱和限制，检察机关内部对于“两书”在加强侦查监督工作中所能发挥作用的质疑声也是长期存在。不可否认，质疑的声音是有一定道理的，柔性的监督方式一般很难起到立竿见影的效果，而是需要不断的沟通、协调和配合。但是我们要充分地认识到，检察机关向被监督对象发送检察建议和纠正违法通知书是在履行一种建议性监督权力，“这种权力作用方式都是单向性的，且主要通过向权力主体发出检察建议、纠正意见等方式影响其行权效果，因此这些权能是监督型权能”。

[徐继敏、张承思：宪制视野下法律监督和检察权能逻辑的重构，四川师范大学学报(社会科学版)第47卷第2期 ，2020年3月]

检察机关不能越俎代庖，直接更正监督过程中的发现的违法行为或者不规范行为，否则将违背宪法和刑事诉讼法等法律所规定的在刑事诉讼中的“配合制约”原则。但是监督方式的柔性并不必然导致监督方式的无效。上述监督方式在现有体制下依然能发挥较大的潜力。在中国特色社会主义法律制度下，检察机关的权力来源于全国人民代表大会，各级检察机关需要向地方人大汇报工作，同时各级检察机关接受同级党委的领导和监督。因此，检察机关要善于充分利用地方党委和人大对检察机关的法律监督工作的支持，通过公开呈报的方式向地方党委和人大报告履行法律监督职能的工作成果以及被监督机关和单位接受监督的成效，以公开的方式呈现出来。2019年8月浙江省委办公厅印发了《进一步加强检察机关法律监督工作的若干意见》，明确支持检察机关加强法律监督工作，要求各部门加强对检察机关法律监督工作的支持配合，进一步优化检察机关的履职环境。《意见》强调“对于检察建议，法律无明确规定的应当在两个月内回复”“要把各地各有关部门接受法律监督工作情况纳入平安综治考核、法治浙江考核”以及建立检察机关法律监督与人大监督、政法委执法监督、纪检监察监督的协同配合机制。因此，检察机关要充分利用各级党委对检察机关法律监督工作的支持，构建面向权力来源的公开化机制，增强意见建议的规范性与合理性，让传统的侦查监督方式焕发出新的生命力。

五、结语

    新时代检察工作面临诸多挑战，人民群众对检察产品的要求也日益提高，及时更新检察工作理念，检察事业才能蒸蒸日上。捕诉一体的工作机制就是适应时代发展、检察工作需要的结果。捕诉一体化改革后，检察机关依然是国家的法律监督机关，履行法律监督职能，检察官的客观公正的职责定位没有变，检察机关制约侦查权、保障人权的价值要求没有变，侦查监督的目标任务和工作标准没有变。充分发挥检察机关在刑事诉讼中的审前主导地位，增强检察机关履行侦查监督职能能力，方能促进检察业务更好发展、促进人权保障更好进行。